PPP : L’éclairage d’un docteur en management de projets
Dans cet article d’analyse, Mahamoudou Kiemtoré, docteur en management de projets, fait un éclairage sur les projets de partenariat public-privé, leurs règles et leurs avantages.
L’actualité s’est focalisée au Burkina Faso, ces derniers jours, sur les Partenariat Public-Privé (PPP) suite à l’adoption de loi portant allègement des conditions d’exécution du programme de projets en PPP. Cet écrit est une participation technique à l’éclairage sur la notion du PPP à travers ses définitions, ses préalables, ses avantages et surtout ses défis qu’ils présentent pour un pays comme le Burkina Faso.
Apparu au Royaume-Uni en 1992 Le Public Private Partnerships ou Partenariat Public-Public (PPP) est un mode de financement dans lequel un organisme public fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer des infrastructures ou équipements (hôpitaux, routes, infrastructures ferroviaires, télécommunications, équipements sportifs et éducatifs, équipements hydroélectriques, ouvrages d’assainissement, installation de traitement des déchets, etc.).
C’est un contrat à moyen ou long terme par lequel on associe une entreprise privée à la conception, à la réalisation et à l’exploitation de projets de l’administration publique par le partage des responsabilités, des risques et des bénéfices entre les partenaires publics et privés. Ce partenariat engage l’expertise, la créativité et l’innovation du secteur privé tout en impliquant l’État, le secteur privé et le citoyen, consommateur des outputs (produits ou services) issus du partenariat.
L’objectif primordial des PPP est d’obtenir les meilleurs avantages sociaux et économiques grâce à une vive concurrence entre des regroupements d’entreprises privées formés de constructeurs, d’exploitants, de financiers, d’ingénieurs et de divers parties prenantes nationales et internationales. S’inspirant du Conseil Canadien pour la Partenariat Public-Privé, il se dégage quatre (04) principaux modèles de PPP :
a-Modèle « conception-construction-entretien-exploitation-financement » (CCEEF)
Dans ce modèle, le secteur privé assure la conception, la construction, l’exploitation, l’entretien et le financement d’infrastructures publiques sur une entente pouvant durer entre 25 à 30 ans selon l’envergure du projet. Dans ce modèle de partenariat le secteur privé peut aussi sous-traiter avec d’autres partenaires privés au terme d’un processus d’appel d’offres.
b-Le modèle « Conception-construction »
Ici le partenaire privé est chargé de la conception et de la construction des infrastructures publiques (routes, ponts, hôpitaux, péages,…) sur une période moyenne de 2 à 5 ans et est habituellement rémunéré à la fin de l’exécution des travaux. Ce modèle de partenariat traditionnel comporte souvent des garanties de performance d’une durée minimum de dix (10) ans.
c-Le modèle « Conception-construction-financement »
Le partenaire privé est ici responsable du financement, de la conception et de la réalisation d’un actif (infrastructure) tout en respectant les critères de performance (qualité-coût-délai) préalablement définies par le partenaire public. Dans ce modèle, le partenaire privé est retenu au terme d’un processus d’appel d’offres et n’assume aucun risque d’exploitation et d’entretien de l’infrastructure réalisée.
d-Le modèle de « gestion déléguée de l’exploitation et de l’entretien »
Le secteur privé assume dans cette formule, la gestion, l’exploitation et l’entretien d’un équipement ou un service public sur la base d’un contrat à moyen et long terme (5 à 10 ans). Le partenaire privé est, ici, rémunéré en fonction de l’atteinte des objectifs de performance prédéfinis par le partenaire public.
En fonction de la réalité du Burkina Faso où les besoins sont divers et énormes, les modèles de partenariats ci-dessus peuvent être développés en ayant à l’esprit la qualité et le coût du produit ou service issu du PPP. Autrement, les PPP doivent être non seulement rentables sans perdre de vue son essence même qu’est le service public.
Cependant, il faut souligner que le recours aux PPP ne doit pas être systématique et automatique, il doit requérir certaines conditions minimales préalables.
Préalables au recours aux modèles PPP
Afin de rencontrer les grands principes, un projet en PPP doit être « d’envergure suffisante » au regard de la complexité du processus. Pour le cas du Burkina Faso, il est souhaitable de ne retenir que les mégaprojets. Le recours systématique aux PPP pour tout projet sans tenir compte de son envergure peut occasionner une confusion de genres et porter atteinte à la rentabilité, à la viabilité et à la durabilité des projets réalisés en mode PPP.
Aussi, faut-il que les projets retenus pour être exécutés en mode PPP puissent comporter des avantages avérés et soutenus au plan social et économique pour l’ensemble des populations.
En outre, l’ensemble des projets à mettre sous PPP doit être mis en concurrence ouverte et transparente pour que le contrat soit le plus avantageux possible pour l’organisme public et les citoyens (consommateurs des produits ou services des projets en PPP.
Enfin, tous les projets en PPP doivent représenter durablement une plus-value pour le gouvernement au triple plan économique, financier et de la qualité des produits ou services sur toute la durée du contrat. Tenir compte de ces préalables est une condition incontournable pour une performance des PPP au Burkina Faso. Au stade actuel de la situation socioéconomique du Burkina, on peut sans doute affirmer que les PPP, tout en réduisant l’endettement, présentent un avantage comparatif au plan social, économique et financier.
Avantages potentiels du PPP pour le Burkina Faso
En effet, dans le contexte actuel où le gouvernement fait face à de nombreuses contraintes budgétaires, le recours au mode de financement PPP peut être une alternative pour tirer profit de la technologie, de la créativité et de l’innovation des partenaires privés afin de proposer des services publics de qualité aux populations grâce à une meilleure efficacité opérationnelle.
Le mode PPP est une forme d’encouragement de secteur privé à livrer des projets dans les coûts, les délais et la qualité requise et, en partant, développer les capacités du secteur privé local par l’intermédiaire d’une gestion conjointe et intégrée avec les entreprises mondiales et multinationales par le biais de la sous-traitance.
Les PPP peuvent aussi permettre le pays de diversifier son économie grâce à la compétitivité du secteur privé au niveau de la simplification de la base des infrastructures et combler les capacités limitées du secteur public à répondre à la demande sans cesse croissante en infrastructures et équipements socioéconomiques, éducatifs et culturels, tout en dégageant un rapport qualité-prix à long terme grâce au transfert de risques vers le secteur privé.
Le fait également de regrouper les activités (de conception, de réalisation, d’entretien et d’exploitation d’un projet) dans un seul contrat permet de développer une approche intégrée et favorise les économies d’échelle dans la réalisation des projets.
Enfin, la vive concurrence entre les opérateurs-fournisseurs nationaux, régionaux et internationaux a une incidence importante sur la réduction les coûts et la qualité des services fournis aux consommateurs. Ceci par le simple fait que dans l’approche PPP les risques sont partagés, voire transférés au partenaire à même de mieux les prendre en charge (qui est très souvent le privé). Cependant, les avantages des PPP ne doivent pas voiler ses limites intrinsèques.
Quelques limites des PPP
Le mode PPP n’est pas une panacée pour se sortir de toutes les situations de marasme socioéconomique. Mal maîtrisés, les PPP peuvent instaurer rapidement un lien de dépendance du maître d’ouvrage (secteur public) face à une concurrence très fermée entre quelques entreprises multinationales et mondiales. Le partenaire public du fait de sa faiblesse en termes de capacités techniques et technologiques peut perdre le contrôle de la gestion d’un équipement réalisé en mode PPP.
Il peut également consacrer la suprématie des seules grandes entreprises capables de répondre aux appels d’offres portant sur les contrats globaux et les entreprises locales (PME) pourront être réduites à la portion congrue de sous-traitance. En conséquence, pour réussir le virage vers le mode PPP, plusieurs défis se présentent à l’État burkinabé.
Les principaux défis du Burkina Faso face aux PPP
En ce qui concerne le cas spécifique du Burkina Faso les défis pour la réussite des PPP vont résider d’abord dans la capacité des partenaires privés locaux à concevoir des mégaprojets qui respectent les principes et les normes scientifiques et techniques en la matière.
Et aussi, les capacités du partenaire public (gouvernement) à maîtriser le processus de sélection des projets à mettre sous mode PPP. L’approche actuelle de ‟montage” de projets utilisée dans le contexte burkinabé ne cadre pas avec les grandes exigences techniques des PPP et cela pourrait constituer un plomb dans l’aile de la performance des projets exécutés en mode PPP.
En outre, le défis de la négociation, bien que apparaissant facile se présente comme un gros défis.
Le processus de négociation est assez complexe dans le cas des PPP. Pour faire face à cette complexité, l’État burkinabé doit se doter de ressources (techniques et humaines) afin de gagner le pari non seulement de la sélection des projets, mais aussi de la négociation avec les partenaires privés.
Les principes directeurs de négociation d’un contrat dans les PPP pour l’administration publique doivent répondre à la triple exigence de la qualité des services, de la viabilité et de l’intérêt général de la population. Alors que le partenaire privé mise plus sur la rentabilité, la viabilité et la durabilité des produits et services du PPP.
La réussite des négociations des contrats va nécessiter de la part du gouvernement burkinabé la mise en place d’une équipe interdisciplinaire hautement rompue des questions de PPP et capable de mettre en exergue les éléments complexes du processus PPP afin d’en tirer un profit optimal, notamment pour la population.
En somme, bien que les PPP font l’objet de critiques et de remises en cause de nos jours, ils demeurent une alternative pour les administrations publiques de tirer de meilleures dividendes du partenariat. A condition qu’elles suivent scrupuleusement les grands principes des PPP.
Mahamoudou Kiemtoré,
Docteur en management de projets
Certifié en PPP
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Capacité stratégique de l’État. Dans votre présentation de la problématique liée au développement des partenariats public privé (PPP) au Burkina Faso, vous n’abordez la question du rôle de l’État que sous l’angle de la capacité de celui-ci à négocier in fine le contrat avec le partenaire retenu. Si c’est un point à ne pas méconnaître, le point faible par excellence reste la capacité stratégique de l’État à définir, tant sous l’angle conjoncturel que structurel, les objectifs et la modulation de ceux-ci sur le moyen et le long terme. La question devient alors : quel est le niveau de capacité stratégique qu’un État doit atteindre pour qu’une politique orientée vers les partenariats public privé (PPP) soit réellement utile à l’ensemble de la population ? En l’occurrence, le Burkina Faso a-t-il atteint ce niveau pour se lancer de manière aussi massive dans des partenariats public privé tous azimuts ?
Pour en juger à travers l’épineuse question de la politique énergétique, le Burkina Faso a-t-il besoin de produire de l’électricité propre ou de l’électricité en grande quantité ? Pour la population burkinabè, et l’Afrique tout entière, la question énergétique est-elle celle de l’empreinte écologique ou de la quantité accessible par le plus grand nombre ? Quand on sait l’incapacité du solaire à produire vite, peu cher, longtemps et beaucoup d’électricité, le choix de confier à des partenaires privés le soin de construire des centrales solaires (énergie intermittente avant que d’être renouvelable) recoupe d’avantage les intérêts de ces partenaires, de leurs banquiers et leurs gouvernements, que celui de la majorité de la population burkinabè.
Autre exemple à travers les objectifs du Programme national routier (PNR). Une simple comparaison entre le nombre de 2 roues et de voitures circulant sur les routes montre que la vraie problématique, en ville un peu plus qu’en province, c’est la construction d’infrastructures routières permettant à 80 % de la population de circuler en toute sécurité et au moindre coût. Or, le Programme national routier (PNR) finance des projets routiers dont les 2 roues, soit 80 % de la population circulant, sont pratiquement exclus. Pourquoi baser les projets sur cette distorsion de la réalité, sinon dans l’intérêt quasi exclusif de ceux qui doivent les construire ? C’est un peu comme si un designer concevait des objets pour des gauchers alors que 80 % des utilisateurs sont droitiers, sûr que les utilisateurs n’en voudraient pas et que son patron le chasserait aussitôt…
Inexistence d’un encadrement juridique. Choisir l’outil des partenariats privé public (PPP) pour développer sa politique publique d’équipements ne supporte pas trop d’improvisation, sauf à créer plus de problèmes que de solutions, en particulier du strict point de vue de la trésorerie publique. On sait que l’encadrement juridique des partenariats public privé (PPP) est quasi inexistant au niveau international, a fortiori au Burkina Faso, ce qui ouvre la voie à de très nombreux écueils dont le prix est souvent très élevé pour le Trésor public. Des cabinets internationaux, en particulier celui de Me Marc Frilet, nourrissent de grandes ambitions d’affaires au Burkina Faso, mais n’était-il pas plus prudent de commencer par élaborer le cadre juridique propre à chacun des secteurs ouverts aux partenariats public privé (PPP) plutôt que de choisir d’apprendre sur le tas et de laisser au partenaire privé, forcément plus aguerri sur ce point, le soin de mener la cadence ?
Transparence d’abord. L’opportunité d’avoir recours aux partenariats public privé peut aussi s’appréhender sous l’angle du degré de transparence qu’un État est en mesure de supporter tout au long du processus de déploiement de cet outil de politique publique. Dans l’absolu, plus encore que pour tout autre projet à vocation collective, les partenariats public privé devraient être soumis à une sorte de procédure d’utilité publique, de la définition du cahier des charges, au montage financier, en passant par les modalités d’exécution ou d’exploitation. Un peu comme dans le monde des logiciels open source, il n’y a pas mieux pour qu’un risque privé ne devienne jamais un risque public que de soumettre les partenariats public privé au regard acerbe d’un grand nombre d’avocats du diable. Prévenir plutôt que guérir par d’interminables procès, à l’issue incertaine et tellement coûteux quand le projet tourne au vinaigre entre l’État et son partenaire privé — et dont les exemples ne manquent pas dans l’actualité récente.
Procédure de gré à gré. Si, comme vous le remarquez très justement, l’utilité d’un partenariat public privé se mesure à la plus-value dont bénéficient l’économie, les finances et l’offre de services sociaux d’un pays, que faut-il attendre de la mise entre parenthèse du principe de concurrence des projets, ce qui tend à placer les intérêts politiques immédiats d’un gouvernement au-dessus de ceux de l’ensemble de la population ? La procédure de gré à gré neutralise un ressort fondamental des partenariats privé public (PPP). En dehors de la concurrence sur le prix, aucun mécanisme ne permet la libre régulation du prix, dont la proposition sert d’abord les intérêts financiers du partenaire privé et de ses relais locaux, et dont l’acceptation par l’État relève de l’arbitraire et du bon vouloir de ceux qui en conduisent la politique publique.
La vérité d’une politique publique, c’est peu ou prou la satisfaction, y compris et surtout sur le long terme, qu’en retire l’utilisateur final, donc le citoyen. Le gouvernement d’un pays peut trouver un avantage immédiat, du point de vue de la trésorerie publique comme de son propre calendrier politique, dans le recours massif aux partenariats public privé (PPP). Si l’on peut juger de cette satisfaction à l’aide de nombreux critères, le plus fondamental est celui de l’accessibilité réelle, et non pas seulement formelle, des services offerts dans le cadre d’un partenariat public privé (PPP). Or, en l’absence de concurrence sur le prix, l’optimisation de cette accessibilité est par définition impossible à atteindre. Un partenariat public privé (PPP) fondé sur la procédure de gré à gré est par essence contraire à l’intérêt général, que la rémunération du service concédé soit le fait de l’État à travers le budget de la Nation ou par l’usager lui-même.
Recherche du profit maximum. On peut enfin donner du crédit au fait que le recours aux partenariats public privé (PPP) ait l’avantage de reporter sur le partenaire privé le débours de certaines sommes, les tracas de la construction, la complexité de l’exploitation ou encore le transfert de certains risques. Le faire, c’est laisser accroire que les charges matérielles ou immatérielles que supporte le partenaire privé ne se retrouvaient pas dans le prix final, lequel est toujours supporté par l’État ou par l’usager final. À moins de supposer naïvement que dans un partenariat privé, le partenaire privé cessait de l’être, sacrifiant à la recherche du profit maximum, qui impose de reporter l’ensemble des frais et des risques sur le client sans jamais compromettre sa marge, le souci de ne pas trop peser sur les finances publiques d’un État. Hélas, tout se facture, et au prix fort !
Ainsi, par exemple, de la question des taux d’intérêts, que l’État est sans doute, y compris sous la forme de prêts sans intérêts consentis par ses partenaires techniques, capable de négocier au mieux de ses propres intérêts. Un partenaire privé, surtout si le marché est consenti de gré à gré, ne fait que reporter sans pondération sur l’État les taux qu’il a ou non négociés. C’est la situation du propriétaire qui a acheté un appartement à crédit et dont le locataire paie in fine le principal et les intérêts de la banque. Voilà une conséquence de l’absence de vision stratégique qui conduit toujours l’État et donc le citoyen à payer plus cher le service qu’il ne devrait coûter si cet État avait pris le soin de développer une vision stratégique qui excède les seuls intérêts politiques de son gouvernement ou des milieux d’affaires qui fondent sur la politique publique de celui-ci l’essentiel de leurs espoirs de profit.
Muriel Berg
Conseil en stratégie, marketing, design global
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bien vous n’avez pas été précis pour le cas du burkina ; est ce que les PPP ne vont pas envoyer notre pays dans une privatisation de notre Économie créant ainsi une privatisation de nps industries aussi la lus part de nos opérateurs ergonomiques sont analphabètes Pour ma il ne faut pas se précipiter dans un modèle que nous n’avons les ressources humaines en la matière